Può l’atto amministrativo illegittimo divenire fatto illecito e costituire fonte dell’obbligo risarcitorio?
L’attività della PA è difatti volta a regolare e gestire i beni pubblici e privati, comprimendo talvolta le facoltà inerenti diritti soggettivi perfetti (proprietà, ecc.) a ciò legittimata dall’art. 10 della Dichiarazione dei Diritti ove espressamente prevede limiti imposti dalla legge nel superiore interesse pubblico.
Può accadere tuttavia che la PA commetta iniuria a danno del privato e come tale l’atto amministrativo regredisce a fatto produttivo di danno e, qualora leda un diritto soggettivo, espone la PA all’obbligo risarcitorio.
Dunque, occorre dare definizione all’interesse legittimo per differenziare le ipotesi in cui la sua lesione non espone la PA ad obblighi ulteriori rispetto all’annullamento o alla adozione di un atto. L’interesse legittimo non trova una definizione nel diritto positivo essendo un concetto nato, nell’ambito dell’ordinamento sammarinese, dalla penna dei Giudici che lo hanno definito come l’aspettativa di ogni singolo cittadino verso una condotta della PA che sia legale, trasparente ed efficiente, cosicché la condotta che sia in violazione di legge o in assenza di competenza o in eccesso di potere è ritenuta violativa di un interesse della collettività al corretto andamento ed alla corretta gestione della cosa pubblica e tale interesse può essere fatto valere dal singolo consociato contro singoli atti della PA. Si tratta dunque di un diritto mediato ove il singolo cittadino diviene portatore di un diritto generale e mira a farlo valere anche nell’interesse della collettiva che è comunque lesa dalla condotta illegittima della PA che sia contraria a principi di buon andamento.
L’interesse legittimo è quindi un interesse strumentale alla legalità del comportamento della PA.
L’interesse legittimo è dunque un diritto affievolito che, qualora espanso a seguito di un provvedimento autorizzativo (licenza edilizia o concessione) diviene diritto perfetto. Qualora con successivo provvedimento, illegittimo, la PA revochi una propria precedente autorizzazione ecco allora che si espone al rischio di dover risarcire il danno procurato con la propria attività illegittima.
La Giurisprudenza ha altresì riconosciuto l’obbligo risarcitorio della PA a fronte di un illegittimo diniego al rilascio della licenza edilizia, poiché il ritardo nello sfruttamento della capacità edificatoria, costituente un nucleo essenziale del diritto di proprietà di un terreno edificabile, costituisce indebito limite all’esercizio di un diritto soggettivo (quello di edificare).
Ulteriore requisito che deve caratterizzare l’atto amministrativo fonte di responsabilità risarcitoria per la PA è che il vizio dell’atto non sia meramente formale ma sostanziale. Non vi può quindi essere tutela risarcitoria a fronte di un atto adottato in assenza dell’iter procedurale imposto per legge che ha condotto all’annullamento di un concorso o di un bando pubblico: sia perché nelle procedure di selezione ad evidenza pubblica non è individuabile alcun diritto soggettivo del candidato a risultare vincitore e poi perché il mancato rispetto di una procedura non produce iniuria.
Quindi l’atto amministrativo per essere fonte di danno risarcibile deve essere illegittimo nel merito e non in rito.
La domanda risarcitoria deve essere formulata innanzi al G.O., successivamente all’annullamento dell’atto da parte del G.A. Quindi condizione di procedibilità della domanda di risarcimento del danno da atto illegittimo della PA è l’annullamento pronunciato dal GA in quanto, in difetto di annullamento, gli atti amministrativi sono coperti da presunzione di legalità (pronuncia pregiudizievole amministrativa).
È necessario altresì, per procedere con l’azione risarcitoria, che l’atto amministrativo non sia solamente illegittimo ma anche illecito (damnum iniuria datum) e che i danni lamentati dal privato siano eziologicamente dipendenti dall’atto amministrativo. La responsabilità risarcitoria risponde quindi allo schema di quella extra contrattuale ed il risarcimento, in ossequio ai principi del diritto comune, dovrà ristorare sia i danni prevedibili sia quelli imprevedibili, conseguenti in via immediata e diretta dall’atto illegittimo. Avendo il risarcimento la funzione di reintegrare il danneggiato nella posizione in cui si sarebbe trovato qualora l’atto della PA fosse stato legittimo.
La valutazione dell’illiceità deve essere effettuata dal G.O. sulla scorta dei fatti già allegati innanzi alla Giurisdizione amministrativa e deve condurre all’accertamento dall’antigiuridicità del fatto (=violazione di una norma o di un diritto che leda un interesse meritevole di tutela).
Nell’ordinamento sammarinese l’antigiuridicità della condotta della PA è limitata alla sola lesione di un diritto soggettivo in quanto la delusione di un interesse legittimo non fornisce titolo sufficiente per integrare iniuria, in quanto l’illegittimità della condotta della PA non incide direttamente sulla sfera individuale ma su quella collettiva della generalità dei consociati. Oltre a detti elementi è necessaria la ricorrenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Talune pronunce escludono la colpa qualora l’errore della PA sia giustificabile sulla base della complessità della normativa di riferimento.
Avv. Leonardo Torsani
Avv. Carlo Biagioli
Avv. Antonio Belloni